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▶▶도로점용 관련 질의 및 회신 더 보기 ◀◀
[목차]
(1). 진출입로 목적의 도로점용허가 시 점용료 부과 시점
(2). 맨홀과 지중관로를 중복설치한 경우 하나의 점용물 해당 여부
(4). 점용내용의 변동이 있는 경우의 도로점용료 상한 규정의 적용 기준
(5). 차량진출입 목적으로 1년 도로점용허가를 받은 허가에 대하여 허가기간을 1년 연장하는 경우, “도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우”에 해당되는지
(6). ｢도로법｣에 따른 도로점용료 감면사유의 조례 반영 여부
(7). ｢도로법｣ 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 점용료를 감면할 수 있는지(법제처2014.10.28. 14-0482)
(8). 전기공급시설을 설치하는 사업에 대하여 (구)지식경제부 고시로 도로점용료의 면제 가능 여부
(9). 도로점용허가를 받은 자가 “휴업･폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우”점용료 감면 가능 여부
(1). 진출입로 목적의 도로점용허가 시 점용료 부과 시점
√ 질의 요지 및 개요 √
건축허가 시 진출입로 목적의 도로점용허가를 받은 경우, 점용료를 부과하는 시점이 도로점용허가 시점부터인지 건축행위가 시작된 시점부터인지(민원인)
√ 회신 √
1. 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적･고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고(대법원 2002.10.25. 선고 2002두579),
2. 점용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서, “실제 점용” 여부와는 무관하게 “허가라는 사실 자체”에 대하여 ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)의 기준에 따라 일률적으로 산정･부과되는 대가라 할 것임(법제처 2015.12.07. 회신 15-0674).
3. 따라서 건축허가 시 진출입로 목적의 도로점용허가를 받았다면, 도로관리청은 건축행위와는 무관하게 도로점용허가를 받은 날로부터 도로를 점용하는 자에게 ｢도로법｣ 제66조(점용료의 징수 등)에 따른 점용료를 징수할 수 있을 것으로 판단됨.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제61조(도로의 점용허가), 제66조(점용료의 징수 등)
(2). 맨홀과 지중관로를 중복설치한 경우 하나의 점용물 해당 여부
√ 질의 요지 및 개요 √
맨홀과 지중관로를 중복하여 설치한 경우 이를 하나의 점용물로 판단하여 점용료를 산정 할 수 있는지(민원인)
√ 회신 √
1. ｢도로법 시행령｣ 별표 3 비고 제9호에서 규정한 복합점용물은 점용료가 다른 둘 이상의 점용물(별표 3에서 정하는 점용물의 종류가 서로 다른 경우 등)을 하나의 도로점용허가를 통하여 설치하는 경우에 해당할 것으로 판단됨.
2. 도로 점용물의 종류는 ｢도로법 시행령｣ 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등)에 따라 도로점용허가를 받을 수 있는 공작물 등의 구분에 따라 분류하는 것이 타당하며, 중복되어 설치되는 공작물이 기존의 점용물과 점용목적･점용규모･점용기간･설치방법･관리방법･원상회복방법 등이 상이하여 기존의 점용물과 달리 관리되는지, 아니면 유사하여 기존의 점용물과 일체가 되어 관리할 수 있는지 등을 판단하여 결정하여야 할 것으로 판단됨.
3. 따라서 맨홀과 지중관로를 하나의 점용물 또는 복합점용물로 판단할지 여부는 도로에 설치하는 시설물의 목적 등과 현지여건을 종합적으로 고려하여 해당 도로를 관리하는 관리청에서 결정하는 것이 타당할 것임.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제61조(도로의 점용허가), 제66조(점용료의 징수 등) ; ｢도로법 시행령｣ 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등), 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)
(3). 차량의 진･출입 목적으로 도로점용허가를 받은 점용지에 같은 면적 내에서 맨홀을 설치하기 위하여 도로점용허가를 추가로 신청하려 할 때, 복합점용물로 보아 각각 부과해야 하는지
√ 회신 √
(1) ｢도로법 시행령｣ 별표 3(비고 제9호)에서 규정한 복합점용물은 점용료가 다른 둘 이상의 점용물(별표 3에서 정하는 점용물의 종류가 서로 다른 경우 등)을 하나의 도로점용허가를 통하여 설치하는 경우에 해당할 것으로 판단됨.
(2) 도로점용물의 종류는 ｢도로법 시행령｣ 제55조(점용허가를 받을 수 있는 공작물 등)에 따라 도로점용허가를 받을 수 있는 공작물 등의 구분에 따라 분류하는 것이 타당하며, 차량진출입로와 별개의 목적으로 점용규모･점용기간･설치방법･관리방법 등이 상이하여 기존의 점용물과 달리 관리되는 경우에는 복합점용물로 보아 각각 점용료를 산정하는 것이 타당할 것으로 판단되며, 자세한 사항은 해당 도로관리청에서 현지여건 및 관계법령 등을
종합적으로 검토하여 판단할 사항임.
(4). 점용내용의 변동이 있는 경우의 도로점용료 상한 규정의 적용 기준
√ 질의 요지 및 개요 √
｢도로법 시행령｣ 제69조제3항의 도로점용료 상한기준 관련(2018.04.06. 00시 질의)
｢도로법 시행령｣ 제69조제3항을 적용함에 있어, ① 점용대상자, ② 감면 비율의 변경, ③점용 취소 후 재점용, ④ 점용 목적의 변경이 발생한 경우 및 이들 사유가 복합적으로 변경 된 경우 등과 같이, 전년도와 현년도의 점용 내역의 변동이 있는 경우, ‘전년도에 납부한 점용료’로 보아 100분의 10 이상이 넘는 경우 100분의 10으로 부과(이하 ‘상한기준’)하여야 하는지
√ 회신 √
1. ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)제3항은 도로의 점용허가를 전제로, 계속하여 2개 연도 이상 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 때 연간 점용료 상승률의 상한을 정해놓은 규정임. 즉, 도로의 점용허가를 받지 못한 경우 또는 어떠한 사유로 도로의 점용허가가 취소된 경우에는 동항에 따른 상한기준이 적용되지 아니 할 것이나, 도로점용허가가 동일성을 갖춘 채 그대로 유지되는 이상, ｢도로법｣ 제68조(점용료 징수의 제한) 및 ｢도로법 시행령｣ 제69조 제1항에 따라 산정된 점용료를 증액함에 있어서는 동항의 상한기준이 적용된다고 보아야 함.
따라서 전년도와 현년도의 점용 내역에 변동이 있는 경우, 해당 변동사항이 ｢도로법｣ 제63조 제1항 각 호의 도로점용허가 취소사유에 해당하는지 여부에 따라 ｢도로법 시행령｣ 제69조제3항에 따른 상한 기준의 적용 여부를 결정할 수 있을 것임.
2. 사안별 검토
(1) 점용 현황은 동일하고, 점용 대상자가 단순하게 변경된 경우 도로 점용허가가 취소되지 아니하고 그대로 유지되며, 양수인이 도로점용허가에 따
른 권리･의무를 이전받는 것이므로(｢도로법｣ 제106조제3항), 상한기준을 적용하는 것이 타당함.
(2) 점용 현황은 동일하나, 감면 자격의 변동이 발생한 경우 도로 점용허가가 취소되지 아니하고 그대로 유지되나 다만, ｢도로법｣ 제68조(점용료 징수의 제한)에 따른 감면사유에 변동이 발생한 경우로서, 상한기준을 적용하는 것이 타당함.
(3) 점용 대상물의 변경은 없으나 신축 등의 사유로 취소 후 다시 점용허가된 경우 위에서 살펴본 바와 같이, ｢도로법 시행령｣ 제69조제3항은 “도로를 계속하여 2개연도 이상 점용하는 경우”에 해당하는 것으로, 실제로 도로를 점용하고 있다고 할지라도, 도로 점용허가가 취소된 경우 혹은 취소 후 요건을 갖추어 다시 도로의 점용허가를 받은 경우에는 도로 점용허가의 연속성이 끊어진다고 보아야 함. 따라서 설사 점용 대상물의 변경이 없다 하더라도, 도로점용허가가 취소된 후 새로이 도로점용허가를 취득한 것이라면, 상한기준이 적용되지 않는 것으로 보는 것이 타당함.
(4) 건축물의 용도의 변경이 발생하여 감면비율이 변경된 경우 주택(혹은 준주택)에 출입하기 위한 ‘차량 진출입로’로 도로점용허가를 받은 목적에 는 변동이 없되, 다만 ｢도로법｣ 제68조 및 ｢도로법 시행령｣ 제73조(점용료의 감면)에 따른 감면비율에만 변동이 발생한 경우이므로, 이는 도로 점용허가가 취소사유에 해당하지 아니하고, 단지 ｢도로법｣ 제68조에 따른 감면사유에 변동이 발생한 경우임. ｢도로법 시행령｣ 제69조제3항은 “도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 제1항 및 법 제68조에 따라 산정한 연간 점용료가” 전년도 대비 증가하는 경우에 상한기준을 적용하도록 명시하고 있으므로, 이러한 경우에도 ｢도로법 시행령｣ 제69조제3항의 상한기준이 적용된다고 보는 것이 타당함.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제66조(점용료의 징수 등), 제68조(점용료 징수의 제한) ; ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)
(5). 차량진출입 목적으로 1년 도로점용허가를 받은 허가에 대하여 허가기간을 1년 연장하는 경우, “도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우”에 해당되는지
√ 회신 √
(1) ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)제3항에서 “도로를 계속하여 2개연도 이상 점용하는 경우”로서 제1항 및 법 제68조(점용료 징수의 제한)에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10 이상 증가하게 되는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 하도록 규정하고 있음.
(2) 차량진출입 목적으로 1년 도로점용허가를 받은 허가에 대하여 허가면적 및 허가목적 등을 동일하게 하여 1년 연장허가 받았다면, ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)제3항에서 규정하는 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로 판단하는 것이 타당할 것으로 사료됨.
(3) 따라서 차량진출입 목적으로 1년 도로점용허가를 받은 허가에 대하여 허가기간을 1년 연장하는 경우, ｢도로법 시행령｣ 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)제3항에 따라 점용료를 산정하는 것이 타당할 것으로 판단됨.
(6). ｢도로법｣에 따른 도로점용료 감면사유의 조례 반영 여부
√ 질의 요지 및 개요 √
｢도로법｣에 따른 도로점용료 감면사유를 조례에 반영해야만 해당 사유를 이유로 도로점용료를 감면할 수 있는지(법제처 2013.06.04. 13-0163).
｢도로법｣ (2013.03.23., 법률 제11690호로 개정된 것) 제41조(현행 제66조)제1항･제3항에 따르면 도로관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 점용료의 산정기준･점용료의 반환 절차･방법 등 점용료의 징수 및 반환에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조(현행 제68조)제5호에서는 ｢소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법｣ 제2조제2호(현행 ｢소상공인 보호 및 지원에 관한 법률｣제2조)에 따른 “소상공인”의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우”에 해당하면 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있는바, 도로관리청은 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례에서 ｢도로법｣ 제42조제5호를 점용료 감면사유로 규정하여야만 도로점용에 대한 점용료를 감면할 수 있는지 여부
√ 회신 √
1. 도로관리청은 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례에서 ｢도로법｣ 제42조제5호를 점용료 감면사유로 규정하지 않더라도, ｢도로법｣ 제42조제5호 및 같은 법 시행령제45조제3항제4호에 따라 도로의 점용이 ｢소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법｣ 제2조제2호에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우 점용료를 감면할 수 있음.
2. 또한, ｢도로법｣ 제41조제3항에서는 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로서 점용료의 산정기준, 점용료의 반환 절차･방법 등 점용료의 징수 및 반환에 관하여 필요한 사항을 정하도록 규정하고 있으나, 이는 같은 법 시행령 제42조 제2항에 따라 별표 2의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 점용료 산정기준과 그 밖의 점용료 징수의 절차 및 방법 등에 대하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 한 것이고, ｢도로법｣ 제42조 및 같은 법 시행령 제45조에서 규정하고 있는 도로점용료 감면에 관한 사항을 반드시 조례에서 다시 규정하여야만 도로점용료를 감면할 수 있다는 것은 아니라 할 것임.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제66조(점용료의 징수 등), 제68조(점용료 징수의 제한) ; ｢도로법 시행령｣ 제73조(점용료의 감면)
(7). ｢도로법｣ 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 점용료를 감면할 수 있는지(법제처2014.10.28. 14-0482)
√ 회신 √
(1) ｢도로법｣ 제68조(점용료 징수의 제한)에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에 도로관리청은 도로 점용료를 감면하여 징수할 수 없음.
(2) ｢도로법｣ 제66조(점용료의 징수 등)제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, … 이 사안은 ｢도로법｣제66조 제1항에서 도로관리청이 “점용료를 징수할 수 있다”고 규정하고 있어, 같은 법제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 도로관리청이 재량으로 그 점용료를 감면하여 징수할 수 있는지에 관한 것임.
(3) 먼저, 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량 행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, … 법령에서 “∼할 수 있다”고 규정한 것은 행정청의 권한을 규정하는 일반적인 입법표현 방식으로서 “∼할 수 있다”는 표현을 일의적으로 재량행위나 자유재량행위라고 판단할 수는 없다고 할 것임.
(4) 그러므로, 이 사안을 판단함에 있어 ｢도로법｣ 제66조 및 제68조 등의 관계 규정의 체제와 표현방식, 그리고 점용료의 산정 등에 관한 기술방식 등을 살펴볼 필요가 있다고 할 것인데, ｢도로법｣ 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 “점용료를 징수할 수 있다”고 되어 있고, 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제69조(점용료의 산정기준 및 조정)제1항 별표 3에서는 고속국도 및 일반국도의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로, 그 밖의 도로의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있어 점용료의 징수에 관하여 구체적으로 정하고 있는 한편, 같은 법 제68조에서는 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우(제1호) 등 예외적인 경우에 대해서만 그 “점용료를 감면할 수 있다”고 규정하고 있는 점 등 관련 규정들을 유기적･체계적으로 살펴 볼 때, 비록 같은 법 제66조에서는 점용료의 징수에 관하여 징수권자의 재량이 있는 것처럼 표현하였다 할지라도 같은 법 제68조 등에 따라 점용료를 감면할 수 있도록 하는 경우를 제외하고는 재량으로 점용료를 감면할 수는 없다고 보아야 할 것임.
(5) 아울러, 이 사안의 경우 도로관리청이 법령에 규정된 감면대상이 아닌데도 불구하고 재량으로 점용료를 감면할 수 있다고 해석하는 것은 도로관계법령을 전국적으로 통일하여 적용하려는 ｢도로법｣의 취지에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 법적 안정성과 법 집행의 공정성의 관점에서도 바람직하지 않은 결과를 초래할 수 있다는 점을 고려하여야 할 것임. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢도로법｣ 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에 도로관리청은 도로 점용료를 감면하여 징수할 수 없음.
(8). 전기공급시설을 설치하는 사업에 대하여 (구)지식경제부 고시로 도로점용료의 면제 가능 여부
√ 질의 요지 및 개요 √
｢도로법｣(2009.6.9. 법률 제9763호로 개정된 것)제42조(현행 제68조)제3호와 ｢도로법 시행령｣ 제45조(현행 제73조)제2항 및 제3항제3호에 따르면, 전기공급시설 등을 설치하는 사업의 경우 도로점용료의 2분의 1을 감액하도록 되어 있는바, 국도(제20조제2항이 적용되는 국도는 제외함) 외의 도로에 가공배전선로(架空配電線路)를 지중화(地中化)하는 전기공급시설의 설치사업의 경우, ｢전기사업법｣ 제67조에 따른 지식경제부장관의 ‘기술기준에 관한 고시’로 지방자치단체가 위 점용료를 면제할 수 있도록 정할 수 있는지(법제처 2010.08.31. 10-0231).
√ 회신 √
1. 국도(제20조제2항이 적용되는 국도는 제외함) 외의 도로에 가공배전선로(架空配電線路)를 지중화(地中化)하는 전기공급시설의 설치사업의 경우, ｢전기사업법｣ 제67조에 따른 지식경제부장관의 기술기준에 관한 고시로 지방자치단체가 위 점용료를 면제할 수 있도록 정할 수 없을 것으로 판단됨.
2. ｢도로법｣ 제42조(현행 제68조) 및 같은 법 시행령 제45(현행 제73조)조제2항･제3항에 따르면, 전기공급시설을 설치하는 사업 등 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업의 경우(제3호)에는 점용료의 2분의 1 감액하는 것으로 규정하고 있음. 한편, ｢전기사업법｣ 제67조 전단에 따르면, 지식경제부장관은 전기설비의 안전관리를 위하여 필요한 기술기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있고, ｢가공배전선로의 지중화 사업 처리기준｣(지식경제부 고시 제2010-120호) 제7조에 따르면, 지자체는 같은 기준 제4조에 따라 시행하는 지중화 사업으로 시설되는 전력설비(통신설비 포함)의 설치공간에 대하여 도로 점용료를 설비 존치기간 동안 감액하거나 면제할 수 있다고 규정하고 있음.
3. 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여함에 따라 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에, … 법령의 위임이 없거나 그 위임한계를 넘어서 행정규칙인 고시의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 정한다면 이는 행정규칙에서 정할 수 없는 사항을 정한 결과가 되어 그 효력이 부인될 수 있고, 도로점용료의 징수 또는 감면과 같이 국민의 권리･의무에 관한 사항은 원칙적으로 국회에서 제정한 법률로 규정할 사항에 해당하므로 이에 대하여 법률 또는 법률에 의한 명령의 위임 없이 행정규칙으로 정할 수는 없다고 할 것임. 앞에서 살펴본 바와 같이 ｢도로법｣ 제41조제1항･제2항에서는 행정기관에 대하여 도로 점용료의 징수에 관하여 행정규칙인 고시 등으로 정하도록 위임한 바가 없고, 같은 법 제42조 또는 같은 법 시행령 제45조제2항･제3항에서도 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 전기공급시설･전기통신시설 등을 설치하는 사업에 해당하면 점용료의 2분의 1을 감액할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 행정기관에 대하여 점용료의 감면에 관하여 고시 등 행정규칙으로 정할 수 있도록 위임한 바도 없음.
4. 아울러, 지중화 사업으로 시설되는 전력설비(통신설비 포함)의 설치공간에 대하여 도로 점용료를 설비 존치기간 동안 감액하거나 면제할 수 있다고 규정하고 있는 ｢가공배전선로의 지중화사업 처리기준｣의 법령상 근거인 ｢전기사업법｣ 제67조 및 같은 법 시행령 제43조에서도 지식경제부장관이 가공배전선로를 지중화하는 전기공급시설을 설치하는 경우에 도로 점용료의 면제에 관한 사항을 정할 수 있도록 위임한 바가 없고, ｢도로법 시행령｣ 제45조제3항제3호에서는 전기공급시설을 설치하는 사업의 경우 점용료의 2분의 1을 감액하도록 규정하고 있음에도 위 고시에서 점용료를 면제할 수 있도록 규정하고 있는 것은 법령의 위임 없이 법령의 규정에 위반되는 사항을 정하고 있는 것이므로 허용되지 않는다고 할 것임.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제68조(점용료 징수의 제한) ; ｢도로법 시행령｣ 제73조(점용료의 감면)
(9). 도로점용허가를 받은 자가 “휴업･폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우”점용료 감면 가능 여부
√ 질의 요지 및 개요 √
｢도로법｣ 제68조제2호에서는 “재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우” 도로관리청은 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있는바, 도로점용허가를 받은 자가 “휴업･폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 ｢도로법｣ 제68조제2호에 따라 해당 휴업･폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지(법제처 2016.05.18. 16-0018).
√ 회신 √
1. 도로점용허가를 받은 자가 “휴업･폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 ｢도로법｣ 제68(점용료 징수의 제한)조제2호에 따라 해당 휴업･폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수는 없음.
2. ｢도로법｣ 제68조제2호에서는 점용료 감면 사유로 “재해, 그 밖의 특별한 사정”을 규정하고 있는데, “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가리킬 때 쓰는 말이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “그 밖의 특별한 사정”은 모든 사정을 의미하는 것이 아니라 해당 문구 앞의 “재해”와 동등･유사한 특별한 사정만을 의미한다고 할 것인바, “재해 기타(그 밖의) 특별한 사정으로 본래의 점용목적을 달성할 수 없는 경우”라는 점용료 감면사유는 1976년 12월 31일 ｢도로법｣ 개정 시 신설되었는데, 당시 국회 상임위원회 심사보고서에서도 “천재지변이나 기타 불가항력적인 요인으로 인하여 점용물 자체가 그 목적을 달성할 수 없을 경우에는 선의의 피해자를 위하여 이를 감면할 수 있도록 하고자 하는 것”이라고 그 입법 취지를 밝히고 있음(1976. 12. 31. 법률 제2989호로 일부 개정되어 1977. 3. 1. 시행된 ｢도로법｣에 대한 국회 건설위원회 심사보고서 참조). 이러한 ｢도로법｣ 제68조제2호의 문언이나 그 입법취지에 비추어 볼 때 개인적인 사정에 따른 휴업･폐업 등은 재해와 동등･유사한 특별한 사정이라거나 도로를 점용할 수 없는 불가항력적인 요인에 해당한다고 보기 어려움.
3. 그리고 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적･고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고(대법원 2002.10.25. 선고 2002두5795), 점용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서, “실제 점용” 여부와는 무관하게 “허가라는 사실 자체”에 대하여 ｢도로법 시행령｣ 제69(점용료의 산정기준 및 조정)조의 기준에 따라 일률적으로 산정･부과되는 대가라 할 것이므로(법제처 2015.12.07. 회신 15-0674), 휴업･폐업 등의 사유로 실제로 도로를 점용하지 못하였다는 사정은 점용료의 부과 및 감면에 있어서 고려해야 할 요소는 아니라고 할 것임.
4. 또한, ｢도로법｣ 제66조(점용료의 징수 등)제2항제1호에서는 같은 법 제63조제63조(도로점용허가의 취소)제1항제4호에 따라 도로점용허가를 취소한 경우에는 “이미 징수한 점용료 중 도로점용허가의 취소로 도로를 점용하지 않게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다”고 규정함으로써, 휴업･폐업 등 개인적인 사정으로 도로를 점용하지 못하는 경우에 스스로 도로점용허가의 취소를 신청하여 점용료를 반환받을 수 있는 절차를 따로 마련해 두고 있는바, 이와 같이 휴업･폐업 등의 사유가 ｢도로법｣ 제68조제2호에 따른 점용료 감면사유인 “재해, 그 밖의 특별한 사정”에 해당하지 않는다고 하더라도 도로점용허가의 취소를 통한 점용료 반환의 길이 열려 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것임.
5. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로점용허가를 받은 자가 “휴업･폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 ｢도로법｣ 제68조제2호에 따라 해당 휴업･폐업기간 동안의 점용료를 감면할 수는 없다고 할 것임.
★ 관련 법령
｢도로법｣ 제61조(도로의 점용허가), 제66조(점용료의 징수 등), 제68조(점용료 징수의 제한)
☆ 관련 판례
도로점용허가를 받은 후 건축경기 악화로 공사를 착공하지 못했다는 사유가 점용료 징수 감면사유에 해당하는가의 여부
▶ ｢도로법｣ 제42조(현행 제68조)는 점용료를 감면할 수 있는 경우를 한정적으로 열거하고 있는데, 후발적 감면사유로 “재해나 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 점용 목적을 달성할 수 없는 경우”( 제2호)만을 규정하고 있을 뿐, 그 외의 사유로 도로를 점용하지 아니한 경우를 점용료 감면사유의 하나로 열거하고 있지 않다. … 한편 도로법 시행령 제43조 제5항(현행 시행령 제70조)은 “관리청은 법 제84조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우 또는 도로점용허가를 받은 자가 도로를 점용하지 아니하거나 점용기간을 단축하게 된 경우에는 이미 징수한 점용료 중 그 취소 등의 사유로 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다.”고 규정하고 있으나, 위 규정은 도로법 제84조(현행 제96조)에 따른 처분이나 명령으로 인하여 점용권자가 도로를 점용하지 아니하게 되거나 점용기간을 단축하게 된 경우에만 적용된다고 해석함이 상당하고, 그 외의 사유로 점용권자가 도로를 점용하지 않거나 점용기간을 단축하게 된 경우까지 위 규정에 따른 점용료 반환의무가 발생한다고 볼 수는 없다. 업무시설 및 근린생활시설의 신축을 위하여 행정청으로부터 도로점용허가를 받은 갑이 건축경기 악화 등 부득이한 사정으로 착공하지 못하여 점용 허가 받은 도로를 실제로 점용한 사실이 없다는 이유로 도로점용료 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기한 사안에서, 갑이 실제로 위 도로를 점용하지 않았다는 사유만으로 점용료 납부의무가 없다거나 행정청의 점용료 부과처분이 위법하다고 볼 수 없다고 한 사례(대법원 2011.09.29. 선고 2011두8901).
(10). 지방자치단체의 장이 교량 하부에서 공영주차장을 운영하는 경우 점용료 감면 대상 해당 여부
√ 질의 요지 및 개요 √
지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치 된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조 제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하여 도로점용료를 감면할 수 있는지(법제처 2016.12.16. 16-0501).
√ 회신 √
1. 지방자치단체의 장이 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣제68조(점용료 징수의 제한)제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하여 도로점용료를 감면할 수 있는지가 문제됨.
2. 먼저, 어느 사업이 비영리 공익사업인지의 여부는 그 사업이 수익성이 있는 것인지의 여부, 그 사업의 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 수익을 목적으로 하면서 사업활동으로 볼 수 있을 정도의 계속성과 반복성을 가지고 있는 것인지의 여부 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 1999.07.09. 선고 97누20724 참조), 어떠한 사업을 하는 과정에서 수익이 발생한다고 하여 곧바로 영리사업이라고 단정 지을 수는 없는 것이고, 그 사업의 주된 목적이 영리를 목적으로 한다고 볼 수 있는지가 판단의 기준이 되어야 할 것임.
3. 그런데, ｢주차장법｣ 제7조제1항 전단에서는 노상주차장은 지방자치단체의 장이 설치한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조부터 제18조까지의 규정에서는 지방자치단체의장이 노외주차장을 설치하는 경우 주차요금의 징수 및 관리방법 등에 관하여 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 노외주차장 설치계획에 따라 노외주차장을 설치하는 데에 필요한 토지는 다른 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으며 관계 행정청은 노외주차장의 설치에 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 노외주차장의 설치를 촉진하기 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 노외주차장의 설치에 관한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 국가와 지방자치단체는 자동차교통을 원활하게 하여 공중(公衆)의 편의를 도모하기 위하여 주차장을 직접 설치하거나 설치비용을 보조하는 등 주차장을 확보해야 할 책무가 있다고 할 것이고, 이에 따라 지방자치단체의 장이 같은 법 및 해당 조례에
따라 공영주차장을 설치하여 운영하는 것은 업무의 목적 자체가 공공성 및 공익성이 있는 경우라고 보아야 할 것이므로 영리가 아니라 비영리를 주된 목적으로 하는 경우에 해당한다고 할 것임.
4. 그리고, ｢주차장법｣ 제21조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 주차장을 효율적으로 설치 및 관리･운영하기 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 주차장특별회계는 주차요금 수입금 및 정부나 특별시 또는 광역시의 보조금 등의 재원으로 조성한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조에서는 지방자치단체의 장이 노상주차장 또는 노외주차장을 설치하여 받는 주차요금 등은 주차장의 설치･관리 및 운영 외의 용도에 사용할 수 없다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 설치･운영하는 주차장에 대하여는 징수한 주차요금 등 수입의 회계관리 및 지출용도 등에 대하여 합리적이고 체계적인 법적 규제가 이루어지고 있다고 할 것이므로 공영주차장이 주차요금으로 수익이 발생한다고 하여 그 이유만으로 영리추구를 목적으로 운영된다고 보기는 어렵다고 할 것임.
5. 결론적으로, 지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조(도로의 점용허가)제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하므로 도로관리청은 도로점용료를 감면할 수 있음.
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